以数字化改革助力政府职能转变与制度规则重塑

发布时间：2024-03-11 13:09:54　浏览次数：

《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出了数字政府建设的五大体系，它是我国创新政府治理理念和方式，推进国家治理体系和治理能力现代化，引领全球数字化发展新格局的顶层设计。

一、政府数字化改革是政府职能转变工作的关键

构建科学规范的数字政府建设制度规则体系是《指导意见》提出的五大体系之一，以数字化改革助力政府职能转变是其中的重要组成部分。改革开放以来，政府职能转变成为我国行政体制改革的关键内容。党的十八大以来，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，政府职能转变工作的深度和广度进一步拓展，在处理好政府和市场关系、实现政府和社会良性互动、优化政府内部横向部门间协调、理顺纵向政府间关系等方面取得了显著成效。数字政府建设为这些目标的实现提供了不可或缺的重要支撑。

《指导意见》明确提到了“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践，这些政府数字化改革的创新是过去十年贯穿政府职能转变工作的关键词。面向未来，《指导意见》进一步指出要“以数字化改革促进制度创新，保障数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序，实现政府治理方式变革和治理能力提升”。

二、政府数字化改革是政府职能转变、制度规则创新的原因和动力

蓬勃兴起的数字革命、新兴数字技术在公共管理中的引入，为制度规则提出了许多新要求。传统以部门为基础的政府履职体系使得数字技术在公共管理中的应用大多服务于一个部门的某些目标，标准、规范的设定缺乏跨部门协同，技术仅围绕部门需要、以部门逻辑运行，而非以整体性政府的逻辑运行。这就导致技术在政府中的碎片化应用，在建设层面，普遍存在数据孤岛、重复开发等情况；在运行层面，经常面临多头管理、数据重复填报等问题。许多表面上的技术困境，其背后是当外部环境发生剧烈变化时，政府职能转变不到位、制度规则体系不健全的问题。

颠覆性创新之所以重要，不仅在于它能够在工具意义上提升效率，更因为它所触发的人类社会系统变革，比如蒸汽机的发明催生了近代工业文明。正因为数字技术在赋能政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护的同时，可能带来政府管理的流程优化、模式创新，包括制度规则，也包括组织形态，这些新机遇让理论界和实务界对其充满期待。

在这样的预期之下，数字技术应用、数字政府建设、数字化改革，便不再只是政府职能履行、制度规则约束的对象，不再只是政府职能转变、制度规则创新的结果，它们更是政府职能转变、制度规则创新的原因和动力，这是一种双向影响与赋能。《指导意见》提出“以数字政府建设支撑加快转变政府职能，推进体制机制改革与数字技术应用深度融合，推动政府运行更加协同高效”，很好地呼应了这一重要的逻辑转变。

遵循数字政府建设的这一新逻辑，《指导意见》提出“明确运用新技术进行行政管理的制度规则，推进政府部门规范有序运用新技术手段赋能管理服务”。这两句话看似是因果关系，实则为递进关系，而且前者之所以放在前，正是强调了制度规则适应于新技术进行行政管理的重要性，制度规则需要支撑新技术带来的新可能，在此基础上再讨论新技术的工具属性及其对它的规范。这也是《指导意见》出台的根本用意：“构建数字化、智能化的政府运行新形态。”围绕这一目标，《指导意见》进一步从数字政府建设管理机制、法律法规制度、标准规范、制度规则创新的机制等角度，论述了数字化改革促进制度规则创新的思路和路径，内容覆盖了支持数字政府建设与管理的体制机制和标准规范、数字政府建设相关的法律法规、数字政府创新的机制规则，为构建科学规范的数字政府建设制度规则体系指明了方向和重点。

三、以优化政府职责体系引领政府数字化转型

如何创新体制机制以更好地支撑数字政府建设与管理，是当前世界各国推进数字政府建设中面临的关键问题。

一是在数字政府建设与管理的体制机制和标准规范方面，《指导意见》明确要求鼓励和规范政产学研用等多方力量参与数字政府建设、健全完善政务信息化建设管理会商机制。数字政府建设涉及政府管理与运行的方方面面，需要实务界、理论界、产业界等多元主体参与，以更好地让各方知识得到汇聚交叉形成更加完善的建设和管理方案，也能让潜在问题和风险得到更加充分的讨论。在公共管理领域，这种跨部门、跨主体的合作生产模式，更被认为是当下及未来应对复杂治理环境的重要机制。在实践中，落实这种多主体互动机制，需要着力推进平台政府建设，将政府的定位更加聚焦到元治理者角色，实现平台之上元治理者触发的多元主体互动共治。在项目管理模式和财政支持模式上，这种“多元”思路同样得到了体现，包括探索建立综合论证、联合审批、绿色通道等项目建设管理新模式，建立多渠道投入的资金保障机制，为数字政府建设提供了更加丰富的体制机制和资源支持。与此同时，《指导意见》注意到要加强对农村地区的支持，优化数字公共产品供给，加快消除区域间“数字鸿沟”。数字公共产品的提出，为当下及未来的数字政府建设和政府职能转变提供了重要思路。数字政府建设应该建立公共产品供给的思维，注重供给的公平性和集约性，如基础设施建设、基本公共服务，应该在统一的标准和规划之下，开展跨区域、跨业务联动，避免分散建设、重复建设，防止“数字形式主义”对公共资源的侵蚀。为此，《指导意见》单独设置了健全标准规范的部分，明确要求“推进数据开发利用、系统整合共享、共性办公应用等标准制定”。在数字政府建设与管理方面的体制机制创新，或将成为中国政府职能转变的新特征，成为中国数字政府建设引领全球实践的重要方面。

二是在法律法规制度方面，《指导意见》坚持技术变革是因、规则创新是果的创新思路，明确指出要推动及时修订和清理与数字政府建设不相适应的内容，将行之有效的做法及时上升为制度规范，加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系。同时，《指导意见》强调了技术歧视、个人隐私、市场主体和人民群众利益的重要性，充分贯彻了“以人民为中心”的发展思想。后续实践需要进一步与立法机关、司法机关联动，尤其是在数据驱动的公共治理方面，需要重新定义行政行为主体，推进政府职能更深层次的转变，探索数字时代依法行政的新范式，围绕公共价值最大化的根本性目标，推进数字时代立法、司法、行政的互促演进。

三是在数字政府创新的机制规则方面，《指导意见》明确提出“坚持和加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持全面部署和试点带动相促进”。试点示范是中国改革的金钥匙，是大规模政策实施之前的重要过程，是降低改革创新成本，提高改革创新适用性的重要方式，也是当代中国政府创新的重要形态和机制路径。党的十八大以来，政府职能转变领域的改革创新不断涌现，尤其是在数字化改革领域，成为过去十年地方创新的核心内容。一些地方在中央政府的目标设定下积极先行先试，探索落实转变政府之职能的新机制、新工具；后发采纳其他地方创新经验的地方，在采纳创新取得成效后，同样得到中央政府认可，较好地激发了许多资源禀赋较弱、政策能力和水平后进的地区，积极向政府职能转变与数字政府建设的先进地区学习，避免地方为绩效竞争开展广泛创新进而造成政策碎片化等问题，形成了为追求更好绩效而开展创新的良好局面。中央政府积极将行之有效的试点示范项目纳入更高层级政府文件，并鼓励其他地方学习采纳，在全国层面推广了一系列显示度高、群众口碑好的改革创新举措。同时，探索完善了地方改革创新的“请示授权”新机制，即地方政府为了解决可能具有普遍性的属地问题，将创新意愿形成实践方案，并正式报告高层级政府，请求高层级政府批准试点，并在获得高层级政府正式确认并授权成为试点后，开展实践示范。这种地方申请改革创新-上级审核批准授权成为试点的“请示授权”机制，将地方首创在正式实施之前即纳入自上而下的改革议程之中，以试点形式统筹协调地方层面的创新需求，规范地方自发创新，提升地方自发创新的设计质量，为地方自发创新提供制度保障和方向指引，也能够进一步了解地方的问题需求进而开展相应顶层设计和配套改革，从而在一定程度上避免“下改上不改”等问题，较好地保护地方的改革创新活力，平衡放权创新和收权统筹、顶层设计与地方探索之间的关系。这些做法已然呼应了“国家统筹、一地创新、各地复用”的要求。

四是在试点示范方面，为了更好地在推进数字政府建设、助力政府职能转变中发挥试点示范的作用，需要将试点示范机制这一中国特色政策制定与优化的方法论制度化、规范化，在各级政府间形成较为一致的政策创新试点路径和方法。在开展改革创新之初，依据政策科学的方法，科学选择实施创新的区域；在部分区域开展改革创新之后，运用科学手段评估创新带来的影响，包括直接政策目标的实现、溢出效应、与既有制度的榫合情况等，进而修改完善政策方案；在部分区域先行先试之后，进一步研判创新推广和制度化的必要性和可行性。

构建制度规则体系是政府职能转变的根本，是加强数字政府建设的基础性工作。数字化改革是推动制度创新、重塑数字时代制度规则体系的重要动力。如果从更大范围上理解数字时代的制度规则体系，它除了包括数字政府建设运行与数字时代政府职能履行中的制度规则，还应包括数字经济、数字社会、数字生态等新场域的新制度、新规则。《指导意见》体现了这一点。当下中国的数字化发展，正在逐渐创新、发展与完善数字政府建设与政府职能履行的制度规则体系，也正在尝试探索新场域、新疆域的制度规则重塑与建构。

当下及未来，以数字革命为依托的数字治理制度规则体系，或将引领人类文明的跃迁。从数字时代政府履行基本职能到开拓新场域、新疆域，其制度规则体系的重构，必将型构一种数字时代的新经济社会形态，这是一种与基于工业文明、物理形态的现代社会形成鲜明对比，但又与之交织存在、以数字文明为目标的超现代经济社会形态。中国理应在这场颠覆性变革中扮演更具显示度、更具引领性的“元治理”角色。

（浙江工商大学校长、浙江大学国家制度研究院首席专家 郁建兴）